На проведенном в ноябре 2010 года саммите государств-членов НАТО была утверждена новая Стратегическая концепция Альянса. Концепция считается основным документом, регулирующим деятельность организации в течение соответствующего периода. Хотя не совсем ясно, какое место в иерархии документов занимает эта Концепция с юридической точки зрения, отмечается, что по политической значимости она уступает лишь Североатлантическому договору (Вашингтонский договор). Новая Концепция рассчитана на предстоящее десятилетие.
В этом аналитическом материале предпринята попытка показать юридически значимые моменты, прослеживаемые тенденции, на основе сравнения принятой в 1999 году старой Стратегической концепции и нынешнего документа.
Случаи вмешательства, предусмотренные 5-й статьей Вашингтонского договора
Одно из крупных изменений, отраженных в новой Концепции, - это качественное и количественное расширение случаев, обусловливающих, согласно 5-й статье Вашингтонского договора, право Альянса перейти к активным действиям для защиты/охраны государств-членов.
Итак:
- во Ведении и других частях документа, ссылающихся на 5-ю статью, написано не "вооруженная атака" (armed attack), как в 5-й статье и 51-й статье Устава ООН, а "атака" (attack). Таким образом, под эту категорию подпадают, наряду с вооруженной атакой, кибер-атака (12-й пункт), атака на энергетическую инфраструктуру (13-й пункт), а также такие виды ограничений и агрессии экономической и экологической направленности (15-й пункт), как изменение климата, сокращение водных ресурсов и т.д. В пунктах Концепции 4.a и 16 также вместо "вооруженное нападение" написано "нападение". Концепция 1999 года предусматривала вмешательство НАТО, согласно 5-й статье, лишь в случае "угрозы агрессии" (threat of aggression).
Приведенное во введении Концепции выражение "защищать друг друга от нападения, в том числе от новых угроз безопасности наших граждан", дает возможность Альянсу проводить операцию против любой угрозы. С одной стороны, зона охвата "новых угроз" в Концепции не указывается, с другой, - документ предусматривает, что НАТО может вести операции в любое время и в любом месте. На наш взгляд, выражение "любое место" должно гармонировать с ограничениями, определенными приведенным ниже пунктом 1 статьи 52 Устава ООН.
В пункте 4.а Концепции, в котором отражены основные задачи Альянса, отмечено вмешательство НАТО как при "угрозе агрессии", так и при "возникающих вызовах безопасности". В результате анализа Концепции эти новые угрозы и вызовы можно классифицировать следующим образом: традиционная (вооруженная) атака на НАТО или государства-союзники, распространение оружия, терроризм, нестабильность или конфликт за пределами границ НАТО, которые могут непосредственно угрожать безопасности Альянса, в т.ч. путем поддержки экстремизма, терроризма и транснациональной незаконной деятельности, такой, как незаконная торговля оружием, наркотиками и людьми, кибер-атаки и атаки на важные энергетические инфраструктуры, технологическое развитие, способное помешать планированию и операциям НАТО.
В Концепции 1999 года условия вмешательства на основе 5-й статьи были более ограничены, в целом документ в большей степени признавал роль международного права. Так:
- в документе вмешательство допускалось лишь в случае "угрозы агрессии" или "вооруженной атаки";
- выражение "агрессия" полностью охватывало вооруженную атаку, отмеченную в 5-й статье;
- в других случаях, в том числе при терроризме, саботаже, организованной преступности, в соответствии с 4-й статьей, предполагались консультации. Наряду с этим 51-я статья Устава ООН, на которую ссылается 5-я статья, не разрешает вмешательства в случае "угрозы". Потому что, с одной стороны, наличие угрозы безопасности может определять только Совет Безопасности ООН, а с другой, - 51-я статья Устава разрешает вмешательство только в случае вооруженной атаки. Словом, несмотря на споры экспертов международного права, литеральная трактовка текста 51-й статьи исключает право преимущественной самообороны (preemptive self defense).
НАТО и СБ ООН
В Концепции Альянс отмечает приверженность принципам и целям Устава ООН и подтверждает главную ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности.
ArrayНаряду с этим следует обратить внимание на главу VIII Устава ООН, где отражены принципы и цели. Здесь интересны следующие моменты:
- 1-й пункт 52-й статьи Устава гласит, что этот документ ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с Целями и Принципами Организации;
- 1-й пункт 53-й статьи Устава гласит, что региональные организации не имеют права на проведение операций без согласия СБ. Однако в Концепции ничего не сказано о необходимости получения разрешения СБ ООН. В Концепции 1999 года роль СБ ООН признавалась в большей степени, и отмечалось желание НАТО участвовать в операциях, санкционированных СБ;
- В пункте 4.c. указано три пути вклада Альянса в международную безопасность:
- партнерство с другими государствами;
- контроль над вооружениями, вклад в нераспространение и разоружение;
- политика открытых дверей для европейских демократий.
Наряду с этим в документе не указано участие в операциях под мандатом СБ ООН. В Концепции 1999 года также признавалась главная ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности. Кроме того, в этом документе отмечалось, что СБ вносит вклад в безопасность на евроатлантическом пространстве. А новая Концепция, независимо от места, предполагает лишь совместную деятельность НАТО и ООН в предотвращении кризисных и конфликтных ситуаций.
Кризисы
В документе отмечается, что нестабильность или конфликт за пределами границ НАТО могут непосредственно угрожать безопасности Альянса. Но здесь не указывается, на основе каких критериев и кем осуществляется оценка уровня угрозы. Что касается радиуса конфликта, то, как и в других частях документа, и здесь, судя по всему, подразумевается любое место.
Выражение, что НАТО может вмешиваться в "необходимых случаях", указывает на то, что выражение "в возможных случаях" подразумевает не юридический мандат, а собственные возможности Альянса.
22-й пункт Концепции гласит: НАТО будет осуществлять постоянное наблюдение и анализ международной среды для предвосхищения кризисов и в случае необходимости предпринимать активные шаги для предотвращения более крупных конфликтов. Здесь "активные шаги" следует понимать и как меры с применением оружия. В данном случае актуализируются правомерности применения оружия при отсутствии вооруженной атаки. Ведь, как уже было отмечено, 52-я статья Устава ООН разрешает самооборону только в случае фактической вооруженной атаки. Словом, "ожидаемая" или "преимущественная" самооборона запрещена.
Партнерство НАТО
Новая Концепция наряду с такими механизмами, как, например, Совет Евроатлантического партнерства, обращается к новой терминологии "новые партнеры", "партнеры во всем мире". Безусловно, это не только вопрос терминологии. Речь идет о расширении географии партнерства, а точнее отказе от ее ограничения. С другой стороны, у этого расширения есть не только количественные, но и содержательные параметры. Так, документ подразумевает более тесную работу с партнерами в деле предотвращения кризисов, участие партнеров в планировании совместных операций с НАТО, участие в обеспечении глобальной безопасности, расширение консультаций в сфере предотвращения терроризма и энергетической безопасности. Как видно, все это не означает предоставления партнерам право голоса в процессе принятия решений. Предоставление партнерам статуса, подобного статусу наблюдателей в международных организациях, понятно.
Более важный вопрос - определить гарантии безопасности, которые сулят партнерам их приверженность решениям (и инициируемым на их основе операциям) и внутренней оценке НАТО, главная цель которой заключается в обеспечении безопасности исключительно своих членов (28 государств). В данном случае должно быть принято во внимание то, что НАТО не является организацией, ответственной за обеспечение международного мира и безопасности, - вынуждающий фактор, а также то, что НАТО не гарантирует безопасности свои партнеров, - поощряющий фактор. Хотя принцип территориальной целостности является одним из основных принципов, отраженных в Рамочном документе Партнерство во имя мира, НАТО до сих пор не предприняла реальных шагов по восстановлению территориальной целостности Азербайджана, который одним из первых присоединился к этому документу. Хотя в известных резолюциях СБ ООН, принятых во время оккупации Арменией азербайджанских территорий, отмечено, что такое положение создает угрозу миру и безопасности региона, входящего в евроатлантическое пространство, ситуация остается прежней.
Вывод
Пункты, отраженные в Концепции, определяют направления деятельности и основы расширения пространственного радиуса НАТО на ближайшие 10 лет. Она расширяет и углубляет сферу применения 5-й статьи, охватывает новые и имеющиеся ранее в системе международных отношений угрозы. С другой стороны, можно сделать вывод, что НАТО намерена действовать в отношении кризисов не только в регионе, но и во всем мире, с юридической точки зрения автономно, но в условиях сотрудничества с другими акторами, в частности, с ООН. В документе подтверждается отраженная в Вашингтонском договоре позиция и признается главная ответственность Совета Безопасности за поддержание международного мира и безопасности.
Примечание. Мнение, выраженное в этой статье, является личным мнением автора и не выражает официальной позиции Министерства иностранных дел Азербайджанской Республики и Представительства Азербайджанской Республики при НАТО.
|
